Kamu Özel İşbirliği Projeleri

Bugünkü konumuz ülkemizde de sıklıkla kullanılan bir altyapı projesi yapım metodu olan kamu özel işbirliği projeleri. Aslında iktisatçı hatta devlet planlaması üzerinde ihtisaslaşmış bir iktisatçı olarak çok yabancı olduğum bir konu değil. Avrupa ya da diğer ülkelerin de pek yabancılık çekeceği bir konu değil çünkü model 1800’lerden beri uygulama alanı bulmaktadır. 1700-1800’lü yıllarda özellikle Amerikanın inşası sürecinde demiryolu, otoban ve elektrik tesisatı döşeme sürecinde çok fazla kullanılmış bir modeldir. Son dönemde ülkemizde de popüler hale geldi bu uygulama.

Bu yazımızda kamu özel işbirliği projelerine yakından bakacağız.Neler olduğunu anlamaya çalışacağız. Siyasi goy goy yapmaktan pek hazzetmem. Herkesin siyasi yorumu kendisine kalsın. Beni de bağlamaz. Ancak bir yorum yapacaksanız bu konu hakkında bilgi sahibi olun. Ben de bilgi sahibi olmak adına yazıyorum zaten. Konuya biraz temelden gireceğim. Başlığına göre seçip, okumadan atlayabilirsiniz. (Hizmete gel…)

Devlet Yatırımı

Efenim devlet neden yatırım yapar şeklinde düşünürseniz devletin amacına gidersiniz. Devletin amacı toplumun refahını arttırmak yani topluluk hayatını kolaylaştırmak, diğer rakip devletlerin önüne geçmektir. Devlet yatırımı bu yüzden yapılır. Ancak devlet, yatırımlarında her daim önceliğini alt yapı projelerine verir. Yani devletin yapacağı yatırım esasen insanların yani özel sektörün daha iyi faaliyet göstermesi, ticareti ve hayatı kolaylaştırması için yapılır. Dolayısıyla bu durum tüm halkı ilgilendirdiğinden projeler hem büyük hem de maliyetlidir. Devlet yatırımını ayrı bir başlık altında değerlendirmemin sebebi budur.

Öte yandan devlet yatırımları hem siyasi açıdan tepki çekmemesi hem de zaten esası gereği uzun vadelidir. Yine kamunun her kesimine hitap etmesi, kamu hizmetinin özel sektöre terk edilmemesi gerekliliği ve aslında kamu hizmetlerinde kar güdüsü olmaması (gerekliliği) kamu malı dediğimiz kavramı ortaya çıkarır. Kamu malı herkese eşit ve ucuz olarak sunulması gereken bir hizmet olduğundan (amme hizmeti) niteliği farklı, dolayısıyla değerlendirilmesi de farklıdır.

Devlet Niye Kendisi Yatırım Yapmak İstemez?

Liberalizm karşıtı bir adam olarak yatırımları özel sektörün yapmasına sıcak bakmam. Bunun sebebi uzun vadede bu ihaleleri alan firmaların hükümete baskı yapabilme olasılığı ve kamu malı olarak nitelediğim malların belirli bir tekelde kalmaması gerekliliğidir.

Ancak burada önemli sorunlardan birisi finansman yani kredidir. Bütün devletler halkı ve refahı arttırmak zorundadır ve borçlanıp yatırım yapmak ister. Ancak kamu malının geri dönüşü uzun olduğundan zaman içerisinde de devletler hep bu yatırımları yaptığından borçlar birikir, bu da bütçeyi sıkıştırır. Ayrıca borçluluk oranını arttırması nedeniyle ülkenin riskini arttırdığından, bir sonraki kamu borçlanmasının daha yüksek faizden yapılmasına neden olur.

İşte bu yüzden devlet yatırımı kendi bütçesinden yapmak istemez. Bu halde ülkeler tarafından farklı tavizler verilerek yatırım yapılır. (Bedava öğle yemeği yoktur.) Bazı tavizler belirli bir sektörü tamamen bir şirkete bırakmakken bazı tavizler malidir. Bunun için her ülke kendi modelini oluşturur, farklı farklı yöntemler bulur/türetir.

Kamu Özel İşbirliği

İşte bütçeyi mahvetmeden yatırım yapmanın peşinde olan devletlerin bulduğu yöntemlerden birisi de kamu özel işbirliği projeleridir. Kamu özel işbirliği modeli, bir proje sürecinde finansman, tahsilat, yapım ve satın alımların kamu ve özel sektör firmaları tarafından paylaşıldığı bir yatırım yapma sürecidir. Tabi bu çok geniş bir tanım oldu.Niye böyle keskin çizgilerle bu işin tanımını yapamıyoruz diyorsanız bunun sebebi dünyanın bir çok yerinde farklı uygulama alanı bulmasıdır bu yöntemin. Ülkemizde de her bir proje bazında kamu özel işbirliği modeli değişmektedir.

Zaten bu modele getirilen en büyük eleştirilerden biri işte bu değişkenlik sebebi ile kamuoyunun modeli anlamakta ve alternatif ya da emsal maliyet çıkartmakta zorlanmasıdır.

Ancak şunu belirtelim. Kamu özel işbirliği projelerinde özel sektör tarafı yaptığı bu işler karşılığında imtiyaz elde eder. Mesela Türkiye’de bunu hazine garantisi olarak görürsünüz. Örneğin otoyollarda geçiş garantisi vs. Verilir.

Alternatif Maliyet

Modelin temel amacının kamu borcunu azaltmak olduğunu söylemiştim.Ülkemizdeki kamu özel işbirliği projelerinde finansman yükünü neredeyse tamamen özel sektör çeker. Yurt dışında da bu şekilde olduğunu görüyoruz. Yine bunun dışında işin yapım ve operasyonel sürecini tamamen firma yani imtiyazcı olarak nitelendirilen özel sektör temsilcisi üstlenmektedir. Bunun en büyük sebebi de kamunun, alt yapı işlerini bizzat üstlenmek ve operasyonel süreçlerini bizzat yapmasının kaynak israfına sebep olmasıdır.

Şöyle açıklayalım bu süreci. Hatırlarsanız eskiden il özel idareleri ve köy işleri vardı. Gerçi hala varlar ama. Neyse… Bunların asfalt makinesinden tutun dozerine, kamyonundan treylerine kadar geniş bir kapsamda makine parkı olurdu. Üstüne bir de bu makineleri işletmek için operatörler ve işçiler bulunurdu. İş varken sorun yok ama iş yokken bu adamların hepsi yatmaktaydı. Bu da alternatif maliyeti arttırmaktaydı. İş makinesi yatırımı başlığında detaylıca anlatmıştım. Makinenin yattığı her bir dakika size alternatif maliyet olarak geri döner diye. İşte kamunun operasyona girmemesinin daha doğrusu operasyonda yer almaması gerekmesinin sebebi budur. İki kelime: alternatif maliyet.

İngiltere Bir Şeyler Deniyor

1992 yılında İngiltere’de muhafazakar parti iktidarı döneminde özel finans modeli (private finance initiative)altında bir kaç uygulama yapılmıştır.Ancak uzun vadede bu yatırımları bu model ile yapmanın sadece kamu kendisi yapsaydı daha karlı olacağı söylenmiştir. Tabi bunu neye göre söylediler bilmiyorum, çünkü alternatif maliyeti hesaplamak zordur. Zaten bu modelin sürekli olarak tartışılmasının altında da bu gerekçe yatar.

Burada şunu da söyleyelim. İngiltere de en çok eleştirilen konu yatırım projelerinin öngörülen maliyet ile tamamlanmamasıdır. Ancak bu inşaat ve taahhüt sektörünü biraz bilen bir kişi için zaten garipsenmeyecek bir durumdur. Çünkü taahhüt yani altyapı ve inşaat işlerinde işin tamamlanması genelde yıllar alır. Hele ki iş kamu özel işbirliği projeleri kapsamında yapılacak kadar büyük bir iş ise. Haliyle inşaat malzemelerinin ve enerjinin daha doğrusu her şeyin emsal fiyatı dolara göre değiştiğinden yıllar itibariyle maliyet artar. Kamu ihale kanununda işi yükleneni yani kamu özel işbirliği projesindeki imtiyazcıyı koruyan bir madde vardır. Bu madde inşaat maliyetlerinde artış olması halinde ihale bedelinin eskale edilmesidir. Buna da eskalasyon denir. Bu tüm kamu ihalalerinde uygulanır. Yoksa ihaleyi yapıp işi yaptıracak adam bulamazsınız.

Kamu Hizmeti Özel Sektör Tarafından Yapılabilir Mi?

İşte dananın kuyruğunun koptuğu yer burasıdır. Bir kamu hizmeti özel sektör tarafından yapılabilir mi? Yapılırsa bu halkı tatmin eder mi?

Bu tartışma otoyol, köprü vs için geçerli değildir. Ancak iş kamuya özel sektör kafasıyla hizmet verilemeyecek olan demiryolları işletmesi ya da hastane işletmesi sürecinde sorun yaratır.

İki örnekle devam edelim.

Misalen hastane süreci oldukça problemlidir. Günümüzün de en büyük problemlerinden birisi olan sağlık sorunu kamu özel işbirliği projeleri ile çözülebilecek midir? Daha doğrusu uygun fiyata çözülebilecek midir? Kamu özel işbirliği ile yapılan bir hastane yalnızca gerekli işlemleri yaparak hastaları taburcu etmek üzerine mi çalışacaktır yoksa sigortadan daha fazla para almak için elinden geleni yapacak mıdır?

Açıkçası doğrudan kamu malı olan sağlık hizmetinin kamu özel işbirliği yöntemi ile yapılması ile otoyol hizmetinin kamu özel işbirliği yöntemi ile yapılması arasında ciddi masraf ve hizmet memnuniyeti farkı olacaktır.

Yine yurt dışında kamu özel işbirliği projelerine konu olan demiryolları işletmelerini alalım. Demiryolu ile taşımacılık bir kamu hizmetidir. Çünkü ulaşım toplumun gelişmesi ve tüm imkanlara ulaşması için sağlanan bir hizmettir.Bu kapsamda ulaşım hizmetinin herkese eşit şartlarda sağlanması gerekirken hele ki demiryolu gibi en temel ulaşım hizmetlerinden birinin özel sektöre devri farklı seçimlere neden olabilir.Şimdi bu işin işletmesini yapan özel sektör firması maksimum kamu menfaatini mi yoksa kar maksimizasyonunu mu ön plana alacaktır? Ya da olası bir savaş halinde ordunun lojistik süreçleri için oldukça stratejik olan demir yolu hatları işletmesi özel sektör tarafından yapılıyor ise bu firma bize sıkıntı çıkaracak mıdır?

Hangisi Mantıklı?

Burada ki en kritik süreç kamu özel işbirliği için ihaleye açılacak işlerin konusudur. Şu çok açık ve nettir ki kamu özel işbirliği projeleri kamu tarafından yapılırsa finansman olarak daha pahalı yapılmaktadır. Tabii ki proje bazında verilen imtiyazlara göre maliyet farklılaşmaktadır. Ayrıca bu bahsettiğim husus ciddi bir analiz de gerektirmektedir.

Ben işin biraz alternatif maliyet tarafındayım. Yani bu tip büyük projelerin özel sektör tarafından yapılması maliyeti hep aşağıya çekmektedir. Ancak özel sektör maliyeti aşağı çekmekle birlikte kamu özel işbirliği projelerinin en büyük sıkıntısı olan hizmet kalitesi sorunu baş göstermektedir. Yani bir projenin kamu özel sektör işbirliği kapsamında yapılması ile yalnızca kamu tarafından yapılması arasında ki fark maliyet/hizmet kalitesi arasında gidip gelir.

Karar alıcı seçimini bu ikisi arsındaki optimum dengeyi koruyarak yapmalıdır. Şahsi kanaatim buradaki en mühim noktanın kamu özel sektör işbirliği kapsamında yapılacak yatırımların hangi yanının ağır bastığıdır. Bu aşamada kamu malı ve yarı kamu malı tartışması başlar. Yine şahsi kanaatim odur ki kamu malı niteliği yüksek olan hizmetlerin tamamı kamu tarafından borçlanılarak yapılmalı ancak kamu malı niteliği görece düşük olan, ilerleyen dönemde özel sektöre açılabilecek alanlarda kamu özel işbirliği kapsamında işlemler yapılabilir.

Hangisi Daha Hesaplı?

Herkesin hesaplayarak bir sonuca varmak istediği ancak asla hesaplayamadığı ya da yaptığı hesapların teorik varsayımlardan ibaret olacağı mesele bu olduğundan kamu özel işbirliği projeleri kapsamında yapılan işlemler üzerine yapılan tartışmalar hiç bitmeyecektir.

Çünkü bir işin kamu tarafından yapılması halinde ortaya çıkan borçlanma faizini arttırıcı etkisi, kamunun bu iş için kullanacağı işçi ve makineleri başka bir işte kullanamaması halinde ortaya çıkacak alternatif maliyet etkisi asla hesaplanamayacaktır. Dolayısıyla tartışma da hiç bitmeyecektir.

Hele ki kamu özel işbirliği gibi her anlaşmanın farklı nitelik taşıdığı süreçlerde sizin çok sevdiğiniz medyatik ekonomi yazarlarının kafası bunlara basmaz.

Ek olarak şunun bilinmesi lazım. Bir kamu hizmeti isterse devletin bilfiil kendisi tarafından yapılsın isterseniz de tamamen özel sektöre yapılsın, kesinlikle ama kesinlikle kar amacı gütmez. Devlet şirket gibi çalışmaz. Yaptığı işlerden kar etme hedefi gütmez.

Örneğin x yere bir köprü yaptı devlet. Şimdi bu köprünün geçiş ücretlerinin kaç yıl içinde köprüyü amorti edeceği mi önemlidir yoksa köprünün halkın refahını arttırıp arttırmadığı mı? Ya da daha da önemlisi stratejik hedeflerime ulaşmak için bana taktik kolaylığı sağlayacak bir konumda ise bu köprünün amortisi mi önemlidir? Bakın bu kritik nokta. Bakın muhalif arkadaşlar muhtemelen yazının burasına kadar okuyup ya kamu özel işbirliği projlerini aklamaya çalışıyor lan bu diyecek. Bakın ben denetlenmesin, emsal maliyet kontrolü yapılmasın demiyorum. Tabii ki bu yapılsın. Ancak bir konuyu değerlendirirken esas olanın etraflıca düşünmek olduğunu söylemeye çalışıyorum.

Yine bir lafım da aneliz diye nitelendirdiğim analiz yaptığını zanneden ama uydurmacalar karalayan ekibe. Hiçbir özel sektör firması hayrına çalışmaz. Adam güya aneliz kasıyor. Vay efendim şu projenin geri dönüşü yani yatırımın geri dönüşü şu kadar sürer. İşte devleti şirket kafasıyla bakarsan olacağı bu. Bakın bunlar hep liberalizm belasının başımıza ördüğü çoraplar. Esas tartışılması gereken nokta şudur, devlet şayet bu işi kendisi yaptırsaydı ne kadar maliyete katlanacaktı? Özel sektörü taşere ettiğinde ne kadar maliyet çıktı kendisine? 

Devlet bunu hesaplar. Kamu malında projenin getirisi konuşulmaz konuşulamaz. Esas olan maliyettir. Bunu da denetim ile kontrol edersin. Sorumlu birim gelir denetler/denetletir. Kontrole tabi ana unsur ise emsal maliyetler bazında projenin incelenmesidir. Bu işin kökü de buna dayanır. Neyse denetim bacağına çok atlamıyorum.

Neler Kamu Özel İşbirliği Kapsamında Yapılmalı?

Tamamen yukarıda yazdıklarım ile bağlı olarak köprü, otoyol tarzı temel altyapı hizmetleri bu kapsamda yapılabilir.

Ancak hastane, eğitim hizmetleri v.b kamu niteliği ağır basan hizmetler kamu özel işbirliği kapsamında yapılmamalıdır.

Yukarıda yani bir üs paragrafta gerekçeleri detayıyla anlatılıyor umarım aklınıza yatar. Burada kritik nokta her daim verilecek hizmetin kamu malı niteliğinin ağır basıp basmadığıdır.

Finansmanı Kim Yaptı?

Kamu özel işbirliği projelerindeki kritik noktalardan biri de bence budur. Finansmanı devletin yapmasının faiz oranını arttıracak ve dışlama (crowding out) etkisi yaratacak olması nedeniyle zararlı olduğunu söylemiştik.

Ancak dönem dönem kamu özel işbirliği projelerinde finansmanı o ülkedeki bankaların sağladığını görüyoruz. İyi de o zaman kamu özel işbirliği projesi yapmanın bir olayı yok ki. Yani eğer proje finansmanı yine ülke içi kaynaklardan sağlanıyorsa ha kamu borçlanmış ha özel sektör. Çünkü ikisi de aynı miktarda dışlama etkisi yaratacak.

Kamu özel sektör işbirliği projeleri yurt dışında biz finansçıların off road dediğimiz yani bir lansman vasıtasıyla tanıtılması ve bu kapsamda yurt dışı finansörlere yaptırılmalıdır. Bu halde ülkeye doğrudan yabancı yatırım dediğimiz FDI (foreign direct investment) çekersiniz. Ki ülke yönetimlerinin özellikle bizim gibi gelişmekte olan ülkelerin temel problemi olan döviz ihtiyacı sorununa ket vurabilirsiniz. Cari açık sorunu için de kısmen faydalı olacaktır bu durum.

Türkiye’de Kamu Özel İşbirliği Projeleri

Gelelim işin en cafcaflı kısmına.yani Türkiye’deki projelere. Muhtemelen benden hunharca hükümeti gömmemi ya da umarsızca birilerini yalamamı bekliyorsunuz. İkisi de yok bu kısımda. Yani ölümüne muhalif tayfa ile ölümüne şakşakcı ekibi sağ üstteki çarpı işaretine alalım.

Kalanlar için şunu söyleyeyim. Ülkemizde benim bildiğim Yavuz Sultan Selim köprüsü(3.köprü), kuzey anadolu otobanı, İstanbul Havalimanı, Osmangazi Köprüsü, Zafer Havalimanı ve şehir hastanelerinin tamamı kamu özel işbirliği projesi kapsamında yapıldı. Her bir projenin anlaşma koşulları farklı ama ortak olan noktalar şunlar.

1.finansman özel sektöre ait (iç kaynak dış kaynak serbest, genelde hep iç kaynaklardan yapılıyor)

2.yapım özel sektöre ait

3.operasyon ve işletme özel sektöre ait

4.özel sektöre hazine garantisi mevcut (yolcu, hasta garantisi vb.)

5.hazine garantisi kreditörler için de mevcut(iş bitmezse krediyi devlet öder)

6. İşletme belirli bir süre sonra devlete devrediliyor

7.işletmeci firma hizmet fiyatını bağımsız belirleyemiyor bir üst sınır var ama bunlar dövize endeksli

8.belirli sürede işi bitirmek zorunlu

9.projeyi devlet çiziyor,hak ediş olmadan ödeme yapılmıyor

10. Eskalasyon geçerli(yani ihale için anlaşılan proje bedeli makul gerekçelerle -fiyat artışı- artabiliyor)

Genel kapsam bu şekilde. Şimdi yapılan haberlere bakıyorum. Adam haber yapıyor projeyle alakalı.Artık haberin çıktığı medya kuruluşu hangi sermayedara aitse ya övecek ya gömecek. Yukarıda belirttiğim 10 maddeden 9’u yok yalnızca birini veriyor ve aklınca aneliz yapıyor. Bakın bunları yemeyin. Lütfen ya. Kaliteli okuyucu olun. Şu ayarsız ekibe prim vermeyin. Bir şeyi övecekseniz de gömecekseniz de teknik açıdan bakıp o şekilde değerlendirin. Yoksa analizleriniz aneliz şeklinde benim yazılarıma meze olur.

Esen kalın.